金融控股公司监管的国际经验借鉴

  金融控股公司是金融业混业经营繁荣发展的重要表现方式,在整合金融资源、拓展业务半径、加速金融创新有着积极地作用,但同时也给金融监管带来严峻的挑战。在国际上,一些国家或地区经过长期的监管实践,已经形成了一系列国际公认的标准和有效做法,并建立了相应的制度框架。对于我们参考金融控股公司风险防范管理、建立法规制度监管机制、完善金融控股公司管理体系具有一定的启示和借鉴意义。

  目前我国有400多家具有金融控股性质的集团公司,根据不同类型划分,可大致分为五类:一是持牌金融机构通过投资其他类型的金融机构形成综合金融集团,主要从事银行、证券、保险等金融工作,如光大集团、中信集团、中国平安等;二是以央企国企为代表的企业,本身没有经营金融业务的能力与资质,但利用产业资本控股或者参股金融机构,抢占金融牌照,使企业具有金融控股性质并获取相关利益,如中石油、招商局集团、宝钢集团等;三是民营企业和上市公司,通过投资、并购等方式逐步控制多种类型金融机构,如恒大集团、海航集团等通过资本运作形成的金融控股集团;四是地方政府批准设立的综合性金融资产投资运营公司,以投资平台名义参股或控股所辖地区的金融机构,形成的地方性的金融控股集团;五是由阿里巴巴、京东等互联网公司通过创新产品渗透到金融范畴内,并由此组建形成的金融控股公司,如蚂蚁金服、京东金融等。从总体来看,由持牌金融机构管理运营的金融控股公司因为所属领域相同,协同发展更具综合化经营特点。而非金融公司通常对其投资的金融机构实行宽松的控制,不能有效发挥产融结合的优势。

  (一)国际上金融控股公司的主要经营模式。在国际上,金融控股公司主要存在三种模式,即独立经营模式、兼容经营模式和银行主导经营模式。其主要特点如下:

  独立经营模式:以美国、日本、韩国为代表。母公司不从事金融业务,负责战略管理,各控股子公司分别从事不同的金融业务。母公司只负责管理,下属子公司以独立法人身份负责经营,有利于专业化的发展。母公司获利途径较少,风险易隔离。

  兼容经营模式:以英国、中国为代表。母子公司均有主营业务,母公司从事其原有主营金融业务,子公司从事除母公司主营业务外的其他金融业务。规模经济效益高,母公司利益获取渠道多。专业化程度低,资本运作的效率较低,风险易传染。

  银行主导经营模式:以德国、荷兰、瑞士为代表。以单一商业银行为主体,下设银行、证券、保险、信托等部门,各部门根据职能不同经营不同的金融业务。步调一致,具有效率。能够有效发挥规模经济和分散金融风险的优点。但欠缺不同行业之间的有效隔离措施,风险易传染。

  (二)国际上金融控股公司的主要监管模式。在金融控股公司方面具有先进监管经验的发达国家和地区,都针对金融控股公司监督和管理进行了立法或出台监管措施,并确立了直接监管机构。同时为了强化对金融控股公司的有效监管,部分国家和地区还会根据经济形势的变化,动态调整监管政策。目前,国际上公认的监管模式为,确立核心部门或设立委员会形式对金融控股公司进行统一风险管理,并围绕核心部门开展有效的协调与合作机制,使整个监管体系对金融控股公司覆盖形成统一标准的监管网络。以美国为例,美国1999年的《金融服务现代化法案》,构建了以美联储为核心伞型监管框架,负责对金融控股公司的母公司进行监管。形成如下分工:即美联储、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)对银行进行监管;美国证券交易委员会(SEC)负责证券监管;州保险署负责对保险公司的监管。但2008年金融危机出现后,由于缺乏有效的信息共享和监管合作机制,该监管模式的弊端开始显现。于是,美国2010年通过了《多德-弗兰克法案》,要求规模达到500亿美元以上的金融控股公司必须接受美联储的集团监管,并设立了金融稳定监督委员会,扩大美联储的监管权限,并由此确立了美联储对金融控股整体风险和管理的主监管地位,“总负责机构+多方监管协调”的监管模式。目前,除德国金融控股公司由于奉行银行主导经营模式,采取银行和监督局合作监督,其他大多数国家在金融控股公司的监管上均采取设立单一监管主体牵头负责,集中监管力量对口监管或协调监管体系有效协作的监管方式。

  (三)国际上应对金融控股公司的潜在风险的主要监管细则。一是明确市场准入和限制的监管要求。例如,美国《金融服务法案》规定,金融控股公司对单一金融企业的投资比例一般不超过一般资本的30%。同时《多德-弗兰克法案》规定,2/3的金融稳定监督委员会成员认为非银行金融机构或者所监管的金融控股公司将会对美国金融稳定带来巨大的威胁时,美联储有权限制该公司并购、终止业务或要求其遵守指导意见,以加强对金融系统风险的控制;二是明确公司治理和内控合规方面监管要求。例如,德国要求金融集团要有稳健的公司治理和管理,必须确定集团的风险管理主体,对集团发展策略进行监管审核等风险监督措施;三是明确资本充足方面的监管要求。例如,美国《多德-弗兰克法案》在资本充足方面执行标准一致的监管标准,对系统重要的金融控股公司都实行相同的资本充足率要求;四是明确关联交易方面的监管要求。例如,日本金融厅要求金融控股公司严格控制关联交易,每年提交两次业务报告和财务报表等信息,并随时对金融控股公司及其子公司的业务提出监管意见;五是明确风险集中方面的监管要求。例如,英国对金融集团风险集中的阀值、风险集中的类型执行明确的限额管理,并引入预警机制,如违反规定限额必须立即向英格兰银行报告。

  (一)确立统一的监管主体并加快金融控股公司的相关立法及法律修订。强化中央银行的监管职能,构建以中央银行为核心的监管体系,发挥金融稳定发展委员会的监管协调功能,加强监管沟通协作。及时修订《人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等相关配套法律法规,增强法规的系统性,引导金融控股公司健康可持续发展。

  (二)进一步完善监管机制,建立以监管合作、信息交流为核心的金融控股公司监管框架。建议借鉴发达国家经验,进一步明确信息交流和共享的要求,落实信息共享内容的具体形式以及如何实现及时有效沟通的制度规范,并结合金融监管改革进程进行修订和完善。建立分工明确的风险协调机制,完善跨行业、跨市场、跨地区的金融风险应急处置预案,并至少每年进行一次系统风险测试,高度重视金融控股公司突发风险事件可能对我国金融市场造成的潜在风险。

  (三)扩大对交叉性金融产品的监管范围,加强对于金融控股公司内部交易风险的监督与控制。对于交叉性金融产品执行严格的风险隔离制度,指导机构均衡业务发展与风险防范,建立有效的“防火墙”和“隔离带”,避免金融风险的传染和扩散。设置资本充足、风险管理等预警指标,全面识别金融控股公司经营风险状况。一是全面细化跨市场金融业务的管理办法和实施细则,明确监管边界,对跨市场金融业务和组织形式做出具体规定;二是构建金融控股公司业务信息披露体系,明确披露对象、规范披露内容。注重建立关联交易风险披露机制,鼓励对内部交易进行披露,设置限制性措施对金融控股公司资本流动和融资的进行控制,有效防范关联交易风险。

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